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(08/03/2003): Ministério Público


AULA 65: MINISTÉRIO PÚBLICO

O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (CF, art. 127).

A Constituição Federal criou, em plena harmonia com o sistema dos “freios e contrapesos” (checks and balances), o Ministério Público como um órgão autônomo e independente, não subordinado a qualquer dos Poderes da República, como autêntico fiscal da nossa federação, da separação dos Poderes, da moralidade pública, da legalidade, do regime democrático e dos direitos e garantias constitucionais.

A autonomia e independência do Ministério Público, nos termos examinados a seguir, conferem ao órgão imparcialidade na sua atuação, sem ingerência dos demais Poderes do Estado.

1) COMPOSIÇÃO

O Ministério Público abrange:

I) o Ministério Público da União, que compreende:

a) o Ministério Público Federal;

b) o Ministério Público do Trabalho;

c) o Ministério Público Militar;

d) o Ministério Público do DF e Territórios

II) os Ministérios Públicos dos Estados.

Como se vê, o Ministério Público da União compreende, em sua estrutura, diferentes ramos do Ministério Público (federal, do trabalho e militar), bem assim o Ministério Público do DF e Territórios.

2) POSIÇÃO CONSTITUCIONAL

A Constituição Federal situa o Ministério Público em capítulo especial, fora da estrutura dos demais Poderes da República, certamente como meio de explicitar sua autonomia e independência. Conforme lição do Ministro Sepúlveda Pertence, “a colocação tópica e o conteúdo normativo da Seção revelam a renúncia, por parte do constituinte, de definir explicitamente a posição do Ministério Público entre os Poderes do Estado” (RTJ 147/129-30, citado por Alexandre de Moraes).

Em verdade, considerando as atribuições que foram constitucionalmente asseguradas ao Ministério Público, bem assim sua autonomia e independência, a discussão sobre a colocação constitucional do Ministério Público entre os Poderes da República é uma questão menor, secundária, de interesse meramente teórico. O que importa é sua feição constitucionalmente traçada, de órgão independente, não subordinado a nenhum dos Poderes da República, sujeito apenas à Constituição e às leis.

Ainda que admitida por alguns autores sua vinculação administrativa ao Poder Executivo, o relevante é que o Ministério Público constitui órgão autônomo e independente, com funções institucionais expressas no texto da nossa Carta Política, no exercício das quais não pode, sob pena de flagrante inconstitucionalidade, sofrer ingerência dos demais Poderes da República.

3) PRINCÍPIOS DO MINISTÉRIO PÚBLICO

São princípios do Ministério Público, constitucionalmente expressos, a unidade, a indivisibilidade, a independência funcional e a autonomia administrativa e financeira (CF, art. 127, §§ 1º e 2º).

3.1) PRINCÍPIO DA UNIDADE

A unidade do Ministério Público significa que seus membros integram um só órgão, sob única direção de um procurador-geral.

O princípio da unidade, porém, há que ser visto como “unidade dentro de cada Ministério Público”. Não existe, em face do tratamento constitucional, unidade entre o Ministério Público Federal e os Ministérios Públicos dos Estados, tampouco entre o Ministério Público de um Estado e o de outro, e nem mesmo entre os diferentes ramos do Ministério Público da União.

3.2) PRINCÍPIO DA INDIVISIBILIDADE

O princípio da indivisibilidade enuncia que os membros do Ministério Público não se vinculam aos processos em que atuam, podendo ser substituídos uns pelos outros, de acordo com as regras legais, sem nenhum prejuízo para o processo.

A indivisibilidade resulta do princípio da unidade, pois o Ministério Público é uno, não podendo subdividir em outros Ministérios Públicos autônomos e desvinculados uns dos outros. A atuação dos membros do Ministério Público é atuação do órgão, indivisível por expressa disposição constitucional.

3.3) PRINCÍPIO DA INDEPENDÊNCIA FUNCIONAL

O Ministério Público é independente no exercício de suas funções, não estando subordinado a quem quer que seja, a nenhum dos poderes; subordina-se somente à Constituição, às leis e à consciência de seus membros; os membros do Ministério Público não estão subordinados a nenhum outro Poder, isto é, nem ao Poder Legislativo, nem ao Poder Executivo, nem ao Poder Judiciário.

No exercício de suas competências constitucionais, o Ministério Público não se sujeita a ordens de ninguém, de nenhum dos Poderes do Estado; seus membros não devem obediência a instruções vinculantes de nenhuma autoridade pública. Nem mesmo seus superiores hierárquicos (Procurador-Geral, por exemplo) podem impor-lhes ordens no sentido de agir desta ou daquela maneira num determinado processo.

A hierarquia existente dentro de cada Ministério Público, dos seus membros em relação ao Procurador-Geral, é meramente administrativa – e não de ordem funcional.

3.4) AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA

A autonomia administrativa confere ao Ministério Público poderes para, observado o art. 169 da Constituição Federal, propor ao Poder Legislativo a criação e extinção de seus cargos e serviços auxiliares, provendo-os por concurso público de provas ou de provas e títulos, a política remuneratória e os planos de carreira. No exercício dessa autonomia, o Ministério Público: elabora suas próprias folhas de pagamento; adquire bens e contrata serviços; edita ato de aposentadoria, exoneração de seus servidores etc.

A autonomia financeira outorga ao Ministério Público a competência para elaborar sua proposta orçamentária, dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias (CF, art. 127, § 3º).

A autonomia do Ministério Público está assentada, também, na outorga ao Procurador-Geral da República e aos Procuradores-Gerais de Justiça da iniciativa de lei sobre a organização, respectivamente, do Ministério Público da União e dos Estados (CF, art. 128, § 5º). Essa iniciativa, porém, será exercida concorrentemente com o Chefe do Executivo, por força do art. 61, § 1º, II, “d”, da Constituição Federal.

4) PRINCÍPIO DO PROMOTOR NATURAL

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal já deixou assente que o princípio do promotor natural tem sede constitucional (STF, HC 67.759/RJ).

O princípio do promotor natural proíbe designações casuísticas efetuadas pela chefia do Ministério Público, que estabeleceriam entre nós a figura do “promotor de exceção”. Segundo esse postulado, somente o promotor natural é competente para atuar no processo, como meio de garantia da imparcialidade de sua atuação, bem assim como garantia da própria sociedade, que terá seus interesses defendidos privativamente pelo órgão constitucional técnica e juridicamente competente.

O princípio do promotor natural impõe que o critério para a designação de um membro do Ministério Público para atuar numa determinada causa seja abstrato e pré-determinado, não podendo a Chefia do Ministério Público realizar designações casuísticas, arbitrárias, bem assim a substituição de um promotor por outro, fora das hipóteses expressamente previstas em lei.

5) FUNÇÕES DO MINISTÉRIO PÚBLICO

A vigente Constituição ampliou significativamente as funções do Ministério Público, colocando-o como autêntico defensor da sociedade, nas esferas penal e cível, bem assim no zelo pela moralidade e improbidade administrativas.

Nos expressos termos da Constituição Federal, são funções institucionais do Ministério Público:

I - promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei;

II - zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia;

III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;

IV - promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins de intervenção da União e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituição;

V - defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas;

VI - expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência, requisitando informações e documentos para instruí-los, na forma da lei complementar respectiva;

VII - exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior;

VIII - requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial, indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais;

IX - exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas.

Esse rol de competência, como bem expressa o inciso IX, acima transcrito, não é exaustivo, podendo outras competências ser outorgadas ao Ministério Público pelo legislador, desde que sejam elas compatíveis com sua missão constitucional.

Ao Ministério Público é vedada a atuação como representante judicial ou consultor jurídico de quaisquer entidades públicas.

Entre as funções do Ministério Publico, assume relevo a competência para promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. A respeito, recomendo a leitura de minha aula específica sobre “ação civil pública”, em que essa competência do Parquet foi minuciosamente estudada.

6) NOMEAÇÃO DOS PROCURADORES-GERAIS

A nomeação do chefe do Ministério Público - seja do Ministério Público da União (Procurador-Geral da República), seja dos Ministérios Públicos dos Estados (Procurador-Geral de Justiça) – consubstancia mais uma garantia da Instituição, pois as regras constitucionalmente estabelecidas garantem a eles a necessária imparcialidade para o exercício de sua missão institucional.

O Ministério Público da União tem por chefe o Procurador-Geral da República, nomeado pelo Presidente da República entre integrantes da carreira, maiores de trinta e cinco anos, após aprovação do seu nome pela maioria absoluta do Senado Federal.

A nomeação é para o exercício do mandato de dois anos, permitidas sucessivas reconduções. Porém, em cada recondução, haverá necessidade de nova aprovação do Senado Federal, sempre por maioria absoluta (não há limite para o número de reconduções). A destituição do Procurador-Geral da República, por iniciativa do Presidente da República, deverá ser precedida de autorização da maioria absoluta do Senado Federal.

A nomeação do Procurador-Geral de Justiça nos Estados e no Distrito Federal também obedece à regra constitucionalmente prevista, segundo a qual os Ministérios Públicos dos Estados e o do Distrito Federal e Territórios formarão lista tríplice entre integrantes da carreira, na forma da lei respectiva, para escolha de seu Procurador-Geral, que será nomeado pelo Chefe do Poder Executivo, para mandato de dois anos, permitida uma recondução.

Anote-se que, na nomeação do Procurador-Geral de Justiça, há duas dessemelhanças em relação à nomeação do Procurador-Geral da República: a não participação do Poder Legislativo Estadual na escolha e nomeação do Procurador-Geral de Justiça (na nomeação do Procurador-Geral da República há participação obrigatória do Senado Federal) e permissão para só uma recondução do Procurador-Geral de Justiça (o Procurador-Geral da República pode ser reconduzido no cargo indeterminadamente, desde que haja aprovação do Senado Federal).

Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, é inconstitucional regra da Constituição Estadual que condicione a nomeação do Procurador-Geral de Justiça à prévia aprovação do Poder Legislativo local (Assembléia Legislativa), “por consagrar critério discrepante do estabelecido no art. 128, § 3º, da Carta Federal e do princípio da independência e harmonia dos Poderes” (STF, Pleno, ADIn 1506/SE).

Os Procuradores-Gerais nos Estados e no Distrito Federal e Territórios poderão ser destituídos por deliberação da maioria absoluta do Poder Legislativo, na forma da lei complementar respectiva (CF, art. 128, § 4º). Observe que, apesar de não ser constitucionalmente permitida a participação do Poder Legislativo Estadual na nomeação dos Procuradores-Gerais de Justiça, na sua destituição por iniciativa do Chefe do Executivo é obrigatória a participação da Assembléia Legislativa respectiva.

7) GARANTIAS DOS MEMBROS

São garantias constitucionais dos membros do Ministério Público: a vitaliciedade, a inamovibilidade e a irredutibilidade de subsídio (CF, art. 128, § 5º).

Os membros do Ministério Público adquirem vitaliciedade após dois anos de efetivo exercício da carreira, mediante aprovação em concurso de provas e títulos, não podendo perder o cargo senão por sentença judicial transitada em julgado.

Uma vez no cargo, os membros do Ministério Público somente podem ser removidos ou promovidos por iniciativa própria, nunca de ofício, por iniciativa de qualquer autoridade, salvo em uma única exceção: por motivo de interesse público, mediante decisão do órgão colegiado competente do Ministério Público, por voto de dois terços de seus membros, assegurada ampla defesa.

O subsídio dos membros do Ministério Público é irredutível (irredutibilidade nominal, e não real).

8) VEDAÇÕES CONSTITUCIONAIS

É vedado ao membro do Ministério Público:

a) receber, a qualquer título e sob qualquer pretexto, honorários, percentagens ou custas processuais;

b) exercer a advocacia;

c) participar de sociedade comercial, na forma da lei;

d) exercer, ainda que em disponibilidade, qualquer outra função pública, salvo uma de magistério;

e) exercer atividade político-partidária, salvo exceções previstas na lei.

Como se vê, a Constituição Federal veda expressamente ao membro do Ministério Público o exercício de atividade político-partidária, salvo exceções previstas em lei (quanto aos magistrados, cabe lembrar, não existe essa ressalva).

Essa ressalva veio explicitar que tal vedação não é absoluta, mas sim relativa, desde que atendidas as condições previstas em lei.

Ao amparo desse dispositivo constitucional, o Supremo Tribunal Federal firmou orientação de que é possível constitucionalmente a filiação partidária de membro do Ministério Público, desde que esteja ele afastado de suas funções, devendo cancelar sua filiação partidária antes de reassumir suas funções no órgão. Enfim, segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, é possível a filiação partidária de membro do Ministério Público desde que haja, nos prazos previstos em lei, a chamada desincompatibilização (afastamento do cargo).

9) MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AOS TRIBUNAIS DE CONTAS

A Constituição Federal prevê a existência de um Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União, devendo ser aplicados aos membros desse Ministério Público os direitos, vedações e forma de investidura previstos para os demais membros do Ministério Público (CF, art. 73, § 2º, I c/c art. 130).

Houve grande controvérsia sobre a posição constitucional desse Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União: estaria ele dentro da estrutura do Ministério Público da União, sob a chefia do Procurador-Geral da República, ou integraria ele a estrutura do próprio Tribunal de Contas da União, sem nenhum vínculo com o Ministério Público da União?

O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento de que o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União é Instituição que não integra o Ministério Público da União, cujos ramos foram taxativamente enumerados no art. 128, I, da Carta Política. Portanto, prevaleceu a tese de que tal Ministério Público é vinculado administrativamente ao próprio Tribunal de Contas da União (STF, Pleno, ADIn 798-1/DF).

O Supremo Tribunal também entende que o art. 75 da Constituição, por ser norma de organização e composição do Tribunal de Contas da União, é de observância obrigatória aos Estados-membros, em relação aos seus respectivos Tribunais de Contas.

Dessa forma, cada Estado-membro deverá estabelecer na sua Constituição Estadual a organização do Ministério Público que atuará perante o Tribunal de Contas do Estado (e do Município, se houver).

EXERCÍCIOS.

1) Compete privativamente ao Distrito Federal legislar sobre a organização do Ministério Público do Distrito Federal.

2) O Ministério Público, órgão integrante do Poder Judiciário, é instituição permanente e essencial à Justiça.

3) O princípio da unidade do Ministério Público enuncia que seus membros, em todas as esferas de governo, integram um só órgão, sob única direção do Procurador-Geral da República.

4) Segundo o princípio da indivisibilidade do Ministério Público, os seus membros não se vinculam aos processos em que atuam, podendo ser substituídos uns pelos outros, de acordo com as regras legais, sem nenhum prejuízo para o processo.

5) A hierarquia existente dentro de cada Ministério Público, dos seus membros em relação ao Procurador-Geral, é do tipo funcional.

6) A autonomia financeira outorgada constitucionalmente ao Ministério Público não o dispensa do cumprimento, na elaboração de sua proposta orçamentária, dos limites da lei de diretrizes orçamentárias.

7) A iniciativa de lei da organização do Ministério Público é exclusiva do Chefe do Executivo.

8) Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o princípio do promotor natural não tem aplicação sob a égide da atual Constituição.

9) O princípio do promotor natural veda que a Chefia do Ministério Público realize designações casuísticas, arbitrárias, bem assim a substituição de um promotor por outro, fora das hipóteses expressamente previstas em lei.

10) Compete ao Ministério Público defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas.

11) As competências constitucionalmente outorgadas ao Ministério Público constituem um rol taxativo, não podendo a lei estabelecer outras funções para o órgão, sob pena de flagrante inconstitucionalidade.

12) O Ministério Público da União tem por chefe o Procurador-Geral da República, livremente nomeado pelo Presidente da República entre cidadãos maiores de trinta e cinco anos, após aprovação do seu nome pela maioria absoluta do Senado Federal.

13) Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, é legítima regra da Constituição Estadual que condicione a nomeação do Procurador-Geral de Justiça à prévia aprovação da Assembléia Legislativa.

14) Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, é possível constitucionalmente a filiação partidária de membro do Ministério Público.

15) O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União é órgão integrante do Ministério da União.

GABARITO.

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