Prof. Marcelo Alexandrino

12/04/2013 | 20:18
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Lei de Acesso à Informação - Parte 1

Hoje estudaremos um assunto relativamente recente, e de grande importância, que, desde o segundo semestre de 2012, vem sendo cobrado nos mais variados concursos, geralmente dentro do programa de direito administrativo. Trata-se das disposições constantes da Lei 12.527/2011 conhecida como Lei de Acesso à Informação (LAI), também chamada, por vezes, de Lei da Transparência Pública.

Embora a Lei 12.527/2011 tenha sido publicada em 18 de novembro de 2011, ela só entrou em vigor em 16 de maio de 2012. Isso porque as normas nela veiculadas implicaram muito significativa mudança no relacionamento entre a administração pública, em todos os níveis, e os administrados, no que diz respeito ao direito de acesso às informações públicas, tornando necessária a previsão de um período razoável para os órgãos e entidades públicos se adaptarem. Assim, o art. 47 da Lei 12.527/2011 fixou o início de sua vigência 180 dias após a data de sua publicação.

É bastante óbvio que o mais importante postulado a fundamentar a edição da Lei 12.527/2011 é o princípio administrativo constitucional da publicidade, expresso no "caput" do art. 37 da Carta de 1988. Afinal, todo concurseiro que estuda direito administrativo, mesmo que tenha iniciado há pouco tempo sua "carreira", decerto já cansou de ler e ouvir que o princípio da publicidade administrativa, conforme usualmente o descreve a doutrina, se desdobra em duas vertentes, a saber:

a) exigência de publicação em órgão oficial, como requisito de eficácia, dos atos administrativos que devam produzir efeitos externos e dos atos que impliquem ônus para o patrimônio público; e

b) exigência de transparência da atuação administrativa.

É dessa última acepção do princípio da publicidade administrativa que deriva a Lei 12.527/2011.

E, sem prejuízo de tal constatação, interessa registrar que a própria lei, no seu art. 1º, aponta como suas bases constitucionais diretas as seguintes:

i) o inciso XXXIII do art. 5º, nos termos do qual "todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado";

ii) o inciso II do § 3º do art. 37, que determina que a lei discipline as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando "o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo", observadas as restrições que o próprio Texto Magno impõe;

iii) o § 2º do art. 216, segundo o qual "cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem".

No âmbito do Poder Executivo federal, a Lei 12.527/2011 está regulamentada pelos Decretos 7.724/2012 e 7.845/2012.

Apresento, a seguir, com os comentários pertinentes, os principais pontos da Lei 12.527/2011 e também, no que couber, algumas disposições contidas em sua regulamentação. Esclareço que a exposição será dividida em duas partes e está integralmente baseada no texto do tópico específico sobre esse assunto constante da 21ª edição do livro "Direito Administrativo Descomplicado" (Editora Método, 2013), escrito em coautoria com o Professor Vicente Paulo.



LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO (LEI 12.527/2011)

A Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação - LAI) foi editada com o escopo expresso de disciplinar "os procedimentos a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com o fim de garantir o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal" (art. 1º).

Trata-se, portanto, de uma lei de normas gerais, de caráter nacional, isto é, obriga todos os entes federados. Mais especificamente, estabelece a Lei 12.527/2011 que estão a ela subordinados:

a) os órgãos públicos integrantes da administração direta dos Poderes Executivo, Legislativo, incluindo as Cortes de Contas, e Judiciário e do Ministério Público;

b) as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, estados, Distrito Federal e municípios;

c) entidades privadas sem fins lucrativos que recebam, para realização de ações de interesse público, recursos públicos diretamente do orçamento ou mediante subvenções sociais, contrato de gestão, termo de parceria, convênios, acordo, ajustes ou outros instrumentos congêneres (essas entidades apenas estão sujeitas à LAI quanto à parcela dos recursos públicos recebidos e à sua destinação, sem prejuízo das prestações de contas a que estejam legalmente obrigadas).

Os estados, o Distrito Federal e os municípios têm competência para, em legislação própria, definir regras específicas a cada qual aplicáveis, obedecidas as normas gerais estabelecidas na Lei 12.527/2011 (art. 45).

É dever do Estado garantir o direito de acesso à informação, que será franqueada, mediante procedimentos objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão (art. 5º).

O art. 3º da LAI estabelece diretrizes a serem observadas no intuito de assegurar o direito fundamental de acesso à informação. Merece destaque a asserção, nele contida, de que a divulgação de informações de interesse público deve ser providenciada pelos órgãos e entidades sujeitos a essa lei independentemente de solicitações - consagração da assim chamada "transparência ativa", isto é, por iniciativa do poder público, sem necessidade de provocação.

Coerentemente com essa diretriz, o art. 8º da LAI estatui que "é dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas". Para tanto, é obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet). Essa imposição legal de que sejam divulgadas informações em sítios oficiais na internet só não se aplica aos municípios que tenham população de até dez mil habitantes.

O Decreto 7.724/2012 explicitamente determina que sejam divulgadas, em seção específica dos sítios na internet dos órgãos e entidades do Poder Executivo federal, informações, entre outras, sobre "remuneração e subsídio recebidos por ocupante de cargo, posto, graduação, função e emprego público, incluindo auxílios, ajudas de custo, jetons e quaisquer outras vantagens pecuniárias, bem como proventos de aposentadoria e pensões daqueles que estiverem na ativa, de maneira individualizada, conforme ato do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão" (art. 7º, § 3º, VI). O próprio decreto, contudo, exclui dessa regra as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas pela União que atuem no domínio econômico em regime de concorrência, sujeitas ao art. 173 da Constituição. A divulgação de informações concernentes a essas entidades submete-se às normas da Comissão de Valores Mobiliários, a fim de assegurar sua competitividade, governança corporativa e, quando houver, os interesses de acionistas minoritários (art. 5º, § 1º, e art. 7º, § 5º).

Vem a propósito mencionar que, de forma ampla, a questão referente à constitucionalidade da divulgação da remuneração, individualmente identificada, de agentes públicos - e à possibilidade de responsabilização do Estado por eventuais danos que em razão dela algum agente público venha a sofrer concretamente - ainda não recebeu uma decisão jurisdicional definitiva do Supremo Tribunal Federal. A matéria teve a repercussão geral reconhecida no âmbito do ARE-RG 652.777/SP, mas o seu mérito ainda não foi julgado. Não obstante, é pertinente registrar que o STF já decidiu favoravelmente à divulgação em diversas oportunidades, mas nenhuma delas com efeitos gerais (por exemplo, SS-AgR 3.902/SP, rel. Min. Ayres Britto, 09.06.2011 - decisão do Plenário - ver Informativo 630 do STF; e SS 4.723/DF, rel. Min. Joaquim Barbosa, 21.12.2012).

Aliás, como decorrência da entrada em vigor da Lei 12.527/2011, nossa Corte Suprema, em decisão administrativa de 22.05.2012, deliberou, por unanimidade, "divulgar, de forma ativa e irrestrita, os subsídios dos ministros e a remuneração dos servidores do quadro de pessoal do Supremo Tribunal Federal, assim como os proventos dos ministros aposentados, dos servidores inativos e dos pensionistas". Ao que tudo indica, a divulgação ora em análise, quando for definitivamente julgada pelo STF, será considerada perfeitamente compatível com a Carta da República de 1988.

Outra importante diretriz aduzida no art. 3º da LAI é a de que a observância da publicidade é a regra geral e o sigilo é exceção. Nos termos dessa lei, informação sigilosa é "aquela submetida temporariamente à restrição de acesso público em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado". Frise-se este ponto: nenhuma informação que o poder público detenha pode ser mantida em segredo eterno sob alegação de se tratar de informação cujo sigilo seria "imprescindível à segurança da sociedade e do Estado".

No caso em que haja apenas algumas partes sigilosas em um documento ou numa informação constante de um banco de dados do poder público, o administrado tem direito de conhecer a parte não protegida por sigilo. De fato, consoante o § 2º do art. 7º da LAI, "quando não for autorizado acesso integral à informação por ser ela parcialmente sigilosa, é assegurado o acesso à parte não sigilosa por meio de certidão, extrato ou cópia com ocultação da parte sob sigilo".

A informação em poder de órgãos e entidades públicas pode ser classificada como ultrassecreta, secreta ou reservada, quando a restrição temporária de acesso ao seu conteúdo for imprescindível à segurança da sociedade ou do Estado (art. 24). Sendo a publicidade a regra e o sigilo a exceção, a informação não classificada será de livre acesso, salvo se estiver resguardada por alguma norma de sigilo estabelecida em legislação específica (por exemplo, informações que impliquem violação de sigilo fiscal ou de sigilo bancário).

O art. 23 da Lei 12.527/2011 reduz bastante a discricionariedade dos agentes públicos competentes para classificar informações, ao determinar que:

"Art. 23. São consideradas imprescindíveis à segurança da sociedade ou do Estado e, portanto, passíveis de classificação as informações cuja divulgação ou acesso irrestrito possam:

I - pôr em risco a defesa e a soberania nacionais ou a integridade do território nacional;

II - prejudicar ou pôr em risco a condução de negociações ou as relações internacionais do País, ou as que tenham sido fornecidas em caráter sigiloso por outros Estados e organismos internacionais;

III - pôr em risco a vida, a segurança ou a saúde da população;

IV - oferecer elevado risco à estabilidade financeira, econômica ou monetária do País;

V - prejudicar ou causar risco a planos ou operações estratégicos das Forças Armadas;

VI - prejudicar ou causar risco a projetos de pesquisa e desenvolvimento científico ou tecnológico, assim como a sistemas, bens, instalações ou áreas de interesse estratégico nacional;

VII - pôr em risco a segurança de instituições ou de altas autoridades nacionais ou estrangeiras e seus familiares; ou

VIII - comprometer atividades de inteligência, bem como de investigação ou fiscalização em andamento, relacionadas com a prevenção ou repressão de infrações."

Não é demais repetir que a LAI não admite que uma informação possuída pelo poder público tenha o seu acesso submetido a restrição eterna sob alegação de se tratar de informação cujo sigilo seria "imprescindível à segurança da sociedade e do Estado". De fato, conforme a classificação atribuída à informação, os prazos máximos de restrição de acesso a ela, contados a partir de sua produção, são os seguintes: até 25 anos para as informações ultrassecretas; até 15 anos para as secretas; e até 5 anos para as reservadas.

Na classificação de informações em determinado grau de sigilo deverá ser observado o interesse público da informação e utilizado o critério menos restritivo possível (art. 24, § 5º).

O estabelecimento do período de restrição de acesso a uma informação reservada, secreta ou ultrassecreta pode, alternativamente, ser feito mediante a indicação de determinado evento como termo final, desde que o evento ocorra antes do transcurso do prazo máximo aplicável à respectiva classificação (art. 24, § 3º).

Por exemplo, uma informação pode ser classificada como secreta e ser determinado que o acesso a ela ficará restrito até que ocorra um certo evento. Nesse caso, em vez de valer o período de sigilo por um prazo fixo (que, sendo secreta a informação, poderia ser de até 15 anos), vigorará a restrição de acesso até que o evento indicado aconteça. Entretanto, se, passados quinze anos (considerando o nosso exemplo, de informação secreta), o evento ainda não tiver acontecido, o sigilo deixará automaticamente de existir, já que o evento escolhido não pode ter ocorrência ulterior ao prazo máximo previsto para a classificação daquela informação.

Transcorrido o prazo de classificação ou consumado o evento que defina o seu termo final, a informação tornar-se-á, automaticamente, de acesso público.

A Lei 12.527/2011 instituiu, no âmbito da administração pública federal, a denominada Comissão Mista de Reavaliação de Informações, a qual, entre outras atribuições, tem competência para prorrogar por uma única vez, e por período determinado não superior a 25 anos, o prazo de sigilo de informação classificada no grau ultrassecreto, enquanto seu acesso ou divulgação puder ocasionar ameaça externa à soberania nacional, à integridade do território nacional ou grave risco às relações internacionais do País, limitado ao máximo de 50 anos o prazo total da classificação. Por outras palavras, o limite teórico máximo de restrição de acesso a informações "cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado" é o prazo de 50 anos.

Também digna de menção é a competência conferida à Comissão Mista de Reavaliação de Informações para rever a classificação de informações ultrassecretas e secretas (art. 35, II). Essa revisão pode ser feita mediante provocação de pessoa interessada. Independentemente dessa possibilidade, deve ocorrer a revisão de ofício a cada quatro anos, no máximo, dos documentos classificados como ultrassecretos e secretos. E - mais importante! - a não deliberação sobre a revisão pela Comissão Mista de Reavaliação de Informações dentro desse prazo implicará a desclassificação automática das informações, isto é, as informações automaticamente passarão a ser consideradas não sigilosas, tornar-se-ão informações de amplo acesso (art. 35, §§ 3º e 4º).

Ademais, o art. 39 da Lei 12.527/2011 determinou que todos os órgãos e entidades públicas procedam à reavaliação das informações classificadas como ultrassecretas e secretas no prazo máximo de dois anos, contados de 16 de maio de 2012 (data de início de vigência da LAI). As informações classificadas como secretas e ultrassecretas não reavaliadas dentro desse prazo serão consideradas, automaticamente, desclassificadas, isto é, passarão a ser de acesso público (art. 39, § 4º).

Não pode ser negado acesso a informações necessárias à tutela judicial ou administrativa de direitos fundamentais (art. 21).

As informações ou documentos que versem sobre condutas que impliquem violação a direitos humanos, perpetrada por agentes públicos ou a mando de autoridades públicas, não podem ser objeto de classificação em qualquer grau de sigilo nem ter seu acesso negado (art. 21, parágrafo único).

É oportuno comentar que a Lei 12.527/2011 confere um tratamento próprio e diferenciado aos dados que configuram "informações pessoais". Nos termos dessa lei, são "informações pessoais" aquelas relativas à intimidade, vida privada, honra e imagem de pessoas naturais identificadas ou identificáveis (estão fora da definição, portanto, as pessoas jurídicas). Essas informações, independentemente de classificação de sigilo, têm o seu acesso restrito a agentes públicos legalmente autorizados e à pessoa a que elas se referirem, podendo a restrição durar pelo prazo máximo de 100 anos, a contar da data de produção da informação (art. 31).

Poderão, também, ter autorizada sua divulgação ou acesso por terceiros diante de previsão legal ou consentimento expresso da pessoa a que elas se referirem. Esse consentimento não será exigido quando as informações pessoais forem necessárias (art. 31, § 3º):

"I - à prevenção e diagnóstico médico, quando a pessoa estiver física ou legalmente incapaz, e para utilização única e exclusivamente para o tratamento médico;

II - à realização de estatísticas e pesquisas científicas de evidente interesse público ou geral, previstos em lei, sendo vedada a identificação da pessoa a que as informações se referirem;

III - ao cumprimento de ordem judicial;

IV - à defesa de direitos humanos; ou

V - à proteção do interesse público e geral preponderante."

A restrição de acesso à informação relativa à vida privada, honra e imagem de pessoa não poderá ser invocada com o intuito de prejudicar processo de apuração de irregularidades em que o titular das informações estiver envolvido, bem como em ações voltadas para a recuperação de fatos históricos de maior relevância (art. 31, § 4º).

Em qualquer caso, aquele que obtiver acesso a informações pessoais será responsabilizado pelo seu uso indevido (art. 31, § 2º).

As disposições da Lei 12.527/2011 não excluem outras hipóteses legais de sigilo e de segredo de justiça, nem as hipóteses de segredo industrial decorrentes da exploração direta de atividade econômica pelo Estado ou por pessoa física ou entidade privada que tenha qualquer vínculo com o poder público (art. 22). O tratamento de informação sigilosa resultante de tratados, acordos ou atos internacionais deve atender às normas e recomendações constantes deles mesmos (art. 36).

Continuaremos no próximo encontro, quando estudaremos as regras relacionadas aos requisitos que o administrado deve observar no pedido de informação, os recursos cabíveis em caso de negativa ao seu requerimento e as sanções aplicáveis aos agentes públicos que frustrem os direitos que a LAI assegura.

Até lá!


Comentários

  • 17/04/2013 - Ivana Maria Branco R
    Boa tarde, Professor Marcelo: Obrigada por esta postagem. De fato, está sendo bem cobrado este assunto nos editais. O último certame da SEFAZ/SP mostou isto. Aguardo a parte 2´pois a parte 1 foi uma verdeira aula! Obrigada.
  • 15/05/2013 - Prof Marcelo Alexandrino
    Oi, Ivana. Muito obrigado pelo elogio. Como só estou lhe respondendo depois de já ter postado a "Parte II" (desculpe a demora), só me resta desejar que você também a tenha achado esclarecedora. Um abraço, Marcelo.
  • 12/04/2013 - marcos abrao
    na prática essa LAI não serve para quase nada. Ela não retroage (ex-nunc), o órgão pode se recusar a prestar a informação alegando sigilo ou então responder de forma lacônica.
  • 15/05/2013 - Prof Marcelo Alexandrino
    Oi, Marcos. Eu entendo o seu pessimismo, e está mesmo havendo resistência de estados e municípios na concretização da LAI. Mas há mecanismos administrativos e legais para tentarmos fazê-la "pegar". E isso de ela não retroagir eu não entendi muito bem. Eu não diria que ela retroage, mas ela alcança todas as informações públicas existentes, inclusive as anteriores a ela. Não é certo afirmar que ela só se aplique a informações produzidas depois do início de sua vigência! Um abraço, Marcelo.
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