Prof. Marcelo Alexandrino

23/05/2017 | 22:56
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Aplicação do teto constitucional de remuneração nos casos de acumulação lícita.

O inciso XI do art. 37 da Constituição Federal contém regras que têm por objetivo estabelecer um limite máximo de valor para as remunerações pagas no serviço público. É tradicional a referência ao inciso XI do art. 37 como “teto constitucional de remuneração”, no singular – muito embora não se trate, na verdade, de um teto único (ele varia conforme a esfera da Federação).

Essas regras já sofreram muitas alterações, desde a promulgação da Carta de 1988. Para o assunto que veremos hoje, importa conhecer a redação originária e o texto vigente, trazido pela EC 41/2003, do dispositivo em questão: 

REDAÇÃO ORIGINÁRIA

“XI – a lei fixará o limite máximo e a relação de valores entre a maior e a menor remuneração dos servidores públicos, observados, como limites máximos e no âmbito dos respectivos poderes, os valores percebidos como remuneração, em espécie, a qualquer título, por membros do Congresso Nacional, Ministros de Estado e Ministros do Supremo Tribunal Federal e seus correspondentes nos Estados, no Distrito Federal e nos Territórios, e, nos Municípios, os valores percebidos como remuneração, em espécie, pelo Prefeito;”

 

REDAÇÃO ATUALMENTE EM VIGOR (EC 41/2003):

“XI – a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos;”

 

É necessário, também, transcrever o § 11 do art. 40, incluído pela EC 20/1998:

 

“§ 11 - Aplica-se o limite fixado no art. 37, XI, à soma total dos proventos de inatividade, inclusive quando decorrentes da acumulação de cargos ou empregos públicos, bem como de outras atividades sujeitas a contribuição para o regime geral de previdência social, e ao montante resultante da adição de proventos de inatividade com remuneração de cargo acumulável na forma desta Constituição, cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, e de cargo eletivo.”

 

Pois bem, reparem neste ponto: não havia, no texto originário do inciso XI, menção explícita às situações em que o servidor recebesse remuneração pelo exercício de mais de um cargo, nas hipóteses de acumulação lícita constitucionalmente previstas. A afirmação de que o teto constitucional se aplica às remunerações e aos proventos “percebidos cumulativamente ou não” surgiu com a EC 19/1998. A EC 41/2003 manteve-a expressamente, e ainda estabeleceu, no seu art. 9º, o seguinte:

 

“Art. 9º Aplica-se o disposto no art. 17 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias aos vencimentos, remunerações e subsídios dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza.”

 

O citado art. 17 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) – e esse artigo é obra do constituinte originário – estatui que:

 

“Art. 17. Os vencimentos, a remuneração, as vantagens e os adicionais, bem como os proventos de aposentadoria que estejam sendo percebidos em desacordo com a Constituição serão imediatamente reduzidos aos limites dela decorrentes, não se admitindo, neste caso, invocação de direito adquirido ou percepção de excesso a qualquer título.”

 

Diante desse quadro – e lembrando que a Constituição de 1988 sempre conteve hipóteses restritas, nela mesma expressamente arroladas, em que é permitida a acumulação remunerada de cargos, empregos e funções públicas –, dúvidas importantes podem ser levantadas. Apresento algumas, a seguir.

Seria defensável a interpretação de que a regra originária do teto constitucional de remuneração fosse aplicável ao somatório de remunerações percebidas em hipóteses constitucionais de acumulação lícita?

Bem, no inciso I do parágrafo único do art. 95 – dispositivo que nunca foi modificado –, a Constituição permite que os juízes acumulem o seu cargo com a função de magistério. No caso de ministros do Supremo Tribunal Federal (STF), seria essa autorização, então, restrita ao magistério exercido em estabelecimentos privados? Ou estaria implícito que, desejando exercer o magistério público, o ministro do STF deveria fazê-lo gratuitamente?

Essas situações, e diversas outras, levam à conclusão de que a interpretação segundo a qual o teto constitucional originário se aplicaria ao somatório das remunerações de cargos ou funções licitamente acumulados resultaria em absurdos lógicos, ou mesmo jurídicos.

Mas, agora, surge outro problema: a redação dada ao inciso XI do art. 37 da Constituição, tanto pela EC 19/1998 quanto pela EC 41/2003, é absolutamente explícita quanto à determinação de que o teto seja aplicado às remunerações e aos proventos “percebidos cumulativamente ou não”. O constituinte derivado pode fazer isso? Pode ele estabelecer regra que parece conflitar com normas originárias da Constituição? E o problema do direito adquirido (para quem já percebia remunerações acumuladas quando foi publicada a EC 19/1998)? Será que o constituinte derivado pode simplesmente invocar o art. 17 do ADCT para afastar a alegação de direito adquirido em face de emendas à Constituição? Ou o art. 17 do ADCT incidiu no momento da promulgação da Constituição de 1988 e teve a sua eficácia exaurida com essa incidência?

O Supremo Tribunal Federal enfrentou essas questões, de forma direta ou indireta, nos julgamentos do RE 612.975/MT e do RE 602.043/MT, ambos de relatoria do Ministro Marco Aurélio, decididos em 26 e 27/04/2017, na sistemática da repercussão geral (vejam o Informativo 862 do STF).

Firmou-se a orientação de que, nas hipóteses de acumulação lícita, o teto constitucional de remuneração deve ser considerado separadamente, para cada remuneração, isto é, o limite de valor a ser observado não se refere ao somatório das remunerações, e sim a cada uma delas. Esse entendimento vale, também, para a acumulação lícita de proventos, ou de proventos com remuneração.

Para fins de repercussão geral, foi fixada a seguinte tese:

 

“Nos casos autorizados constitucionalmente de acumulação de cargos, empregos e funções, a incidência do art. 37, inciso XI, da Constituição Federal pressupõe consideração de cada um dos vínculos formalizados, afastada a observância do teto remuneratório quanto ao somatório dos ganhos do agente público.”

 

Os acórdãos ainda não estão disponíveis. Entretanto, está dito no Informativo 862 do STF que as decisões “revelaram duas conclusões principais: a) nas acumulações compatíveis com o texto constitucional, o que auferido em cada um dos vínculos não deve ultrapassar o teto constitucional; e b) situações remuneratórias consolidadas antes do advento da EC 41/2003 não podem ser atingidas, observadas as garantias do direito adquirido e da irredutibilidade de vencimentos, porque oponíveis ao poder constituinte derivado”.

A letra “b” do parágrafo anterior é muito importante. Há vários anos existe controvérsia na doutrina acerca da oponibilidade do direito adquirido ao constituinte derivado. Vale dizer, discute-se se uma emenda à Constituição tem, ou não, de respeitar direitos adquiridos.

O STF, até hoje, não tinha uma decisão abrangente e categórica em que afirmasse que o direito adquirido não pode ser prejudicado por emenda à Constituição. Eu não sei se esse ponto vai, realmente, ficar claro nos acórdãos que decorrerão dos julgados ora em apreço. Mas, seja como for, é mais um passo para a confirmação desse entendimento (porque, na doutrina e, acho eu, no âmbito do próprio STF, parece ser majoritária a ideia de que o constituinte derivado está obrigado a respeitar direitos adquiridos).

Ainda segundo o Informativo 862, nossa Corte Suprema, na apreciação dos recursos aqui em foco (RE 612.975/MT e RE 602.043/MT), declarou a inconstitucionalidade da expressão “percebidos cumulativamente ou não”, contida no inciso XI do art. 37; e, também, “declarou a inconstitucionalidade do art. 9º da EC 41/2003, para afastar definitivamente o art. 17 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), por já ter surtido efeitos na fase de transformação dos sistemas constitucionais – Cartas de 1967/1969 e 1988 –, excluída a abrangência a ponto de fulminar direito adquirido”.

A respeito do § 11 do art. 40, acrescentado pela EC 20/1998 (transcrito acima), o Informativo 862 esclarece:

 

"Cabe idêntica conclusão quanto ao art. 40, § 11, da CF, sob pena de criar situação desigual entre ativos e inativos, contrariando preceitos de envergadura maior, entre os quais a isonomia, a proteção dos valores sociais do trabalho – expressamente elencada como fundamento da República –, o direito adquirido e a irredutibilidade de vencimentos."

 

É isso. Não saiam apregoando aos quatro ventos que o STF “flexibilizou”, ou, pior ainda, que “derrubou” o teto constitucional de remuneração. Tais ilações não estão corretas. Simplesmente, ficou estabelecido que as disposições originárias da Constituição de 1988 que permitem, em hipóteses restritas, a acumulação remunerada de cargos ou funções públicas são incompatíveis com a determinação, contida na EC 19/1998 e na EC 41/2003, de que o teto constitucional deve ser aplicado às remunerações e aos proventos “percebidos cumulativamente ou não”; nos casos de acumulação lícita, os limites de valor resultantes do inciso XI do art. 37 devem ser considerados para cada vínculo, separadamente – e não para o somatório das quantias recebidas.

Até a próxima.


Comentários

  • 23/07/2017 - Priscila Wellausen
    Olá, professor!
    por que este entendimento do STF (RE 612.975/MT e RE 602.043/MT ) será adotado com eficácia erga omnes se foi definido em sede de controle difuso? Não deveria ter eficácia inter partes? Não foi criada Súmula Vinculante a partir disso.... houve apenas a fixação de tese de repercussão geral, o que é um pré-requisito de admissibilidade, mas não um motivo para expandir os efeitos da decisão.

    Não entendo.
  • 24/07/2017 - Prof Marcelo Alexandrino
    Oi, Priscila. Essas decisões do STF foram proferidas na sistemática da repercussão geral. Tecnicamente falando, elas não têm eficácia "erga omnes", nem efeito vinculante. Observe que, no meu texto, em momento nenhum eu disse que elas teriam tal eficácia. Na sistemática da repercussão geral, o STF simplesmente fixa uma tese. Os juízos inferiores tendem a observar a orientação nela vazada, e a administração pública, em alguns casos (não cabe detalhar neste espaço), pode ser obrigada a seguir o que o STF decidiu. Para concursos públicos, não tenha dúvida: as questões têm que ser respondidas de acordo com a tese fixada. Mas, repito, tecnicamente, não é correto tratar como sinônimos "repercussão geral", "eficácia erga omnes" e "efeito vinculante". São três figuras distintas, embora as duas últimas se assemelhem bastante. Um abraço e bons estudos,
    Marcelo.
  • 21/07/2017 - Marina
    Bom dia professor. Excelente artigo!
    O acórdão ainda não foi divulgado, mas podemos concluir que o STF modificou a posição anteriormente adotada de que o constituinte derivado não precisaria respeitar direitos adquiridos? Em algumas decisões o STF já se manifestou nesse sentido, de forma que emendas constitucionais poderiam ter retroatividade máxima. Esse entendimento foi superado?
    Obrigada.
  • 30/07/2017 - Prof Marcelo Alexandrino
    Oi, Marina. Muito obrigado pelo elogio ao meu texto. Quanto à sua pergunta, eu não diria que o STF "modificou a posição anteriormente adotada", porque, sinceramente, eu não acho que se possa falar que o STF tenha uma jurisprudência firmada sobre esse ponto. Como eu disse no texto, pode ser que, com a publicação dos acórdãos do RE 612.975/MT e do RE 602.043/MT, nós possamos falar em "posição consolidada" do STF - nesse caso, será pela impossibilidade de emenda à Constituição prejudicar direitos adquiridos. Mas, até lá, eu não acho que se possa afirmar que exista uma "posição do STF" sobre essa questão. Um abraço,
    Marcelo.
  • 24/05/2017 - Fabiana
    Boa tarde, professor:
    De acordo com a decisão do STF, é possível um servidor aposentado exercer cargo em comissão e, desse modo, acumular ambas as quantias percebidas desde que cada uma observe o teto constitucional?
    Obrigada,
    Fabiana
  • 25/05/2017 - Prof Marcelo Alexandrino
    Oi, Fabiana. Está correto o seu raciocínio. Esse servidor acumulará os proventos com a remuneração e o teto deverá ser considerado, separadamente, para os proventos e para a remuneração. Um abraço,
    Marcelo.
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