Prof. Bruno Fracalossi

30/09/2015 | 10:16
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O fim da CGU!

Olá amigos,

Peço licença para utlização deste espaço com uma notícia que afeta de forma muito forte os concurseiros.

O governo está com uma proposta quase pronta de total desmonte da Controladoria-Geral da União, órgão essencial para o controle dos gastos públicos brasileiros.

Ao finalizar a minha pós-graduação em Auditoria Financeira no ano de 2014, o tema do meu artigo foi justamente sobre os 10 anos de atuação deste tão querido órgão ao qual eu tenho orgulho de pertencer.

Para quem não conhece a CGU, ela pode ser vista como uma típica agência anticorrupção encarregada de assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições quanto aos assuntos que, no âmbito do Poder Executivo, sejam relativos à defesa do patrimônio público e ao incremento da transparência da gestão.

Antes da criação da CGU, o Governo Federal não possuía um Órgão Central de Controle Interno com atribuições fortes e que trabalhasse de forma atuante no controle dos gastos públicos e nos programas de gestão e prevenção à corrupção.

No ano de 2003, com vistas a aumentar a autonomia de atuação do Órgão, a estrutura da CGU foi deslocada para a Presidência da República e o seu Chefe-Geral ganhou status de Ministro de Estado.

A Controladoria-Geral da União (CGU), criada pela Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003, pode ser vista como uma típica agência anticorrupção, encarregada de assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições quanto aos assuntos que, no âmbito do Poder Executivo, sejam relativos à defesa do patrimônio público e ao incremento da transparência da gestão. Exerce essas atribuições por meio das atividades de controle interno, auditoria pública, correição, prevenção e combate à corrupção, e ouvidoria.

A CGU é ainda órgão central do Sistema de Controle Interno e do Sistema de Correição, ambos do Poder Executivo Federal, conforme dispõem a própria Lei n° 10.683/2003 e o Decreto nº 8.109, de 17 de setembro de 2013, respectivamente.

Por força da Lei 10.683/2003, a CGU incorporou as funções da então Corregedoria-Geral da União – instituída em 2001 pela Medida Provisória n° 2.143-31 – que tinha o propósito de combater, no âmbito do Poder Executivo Federal, a fraude e a corrupção e promover a defesa do patrimônio público.

Antes da criação da CGU, o Governo Federal não possuía um Órgão Central de Controle Interno com atribuições fortes e que trabalhasse de forma tão atuante no controle dos gastos públicos e nos programas de gestão e prevenção à corrupção. A Secretaria Federal de Controle Interno, estrutura então ligada ao Ministério da Fazenda, não detinha as mesmas atribuições da CGU, tanto é que ela hoje faz parte da Controladoria Geral da União.

A partir de 2001, durante o governo de Fernando Henrique Cardoso ela foi criada com a denominação inicial de Corregedoria-Geral da União (CGU-PR). O seu propósito original era o de combater, no âmbito do Poder Executivo Federal, a fraude e a corrupção e promover a defesa o patrimônio público.

Nesse mesmo ano foi publicada, com vistas a regulamentar as atividades do Órgão recém-estruturado, a Instrução Normativa n.º 01, de 6 de abril de 2001, que define diretrizes, princípios, conceitos e aprova normas técnicas para a atuação do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal.

Cerca de um ano após, o Decreto n° 4.177, de 28 de março de 2002, determinou a incorporação da Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) e a Comissão de Coordenação de Controle Interno (CCCI) à estrutura da então Corregedoria-Geral da União, e também transferiu para a Corregedoria-Geral da União as competências da Ouvidoria-Geral, até então vinculadas ao Ministério da Justiça.

No ano de 2003, com vistas a aumentar a autonomia de atuação do Órgão, a estrutura da CGU foi deslocada para a Presidência da República e o seu Chefe-Geral ganhou status de Ministro de Estado.

O Decreto n° 5.683, de 24 de janeiro de 2006, alterou novamente a estrutura da CGU, conferindo maior organicidade e eficácia ao trabalho realizado pela instituição e criando a Secretaria de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas (SPCI), responsável por desenvolver mecanismos de prevenção à corrupção. Assim, a CGU passou a ter a competência não só de detectar casos de corrupção, mas de antecipar-se a eles, desenvolvendo meios para prevenir a sua ocorrência.

Programas como “Brasil Transparente”, “Fortalecimento da Gestão Pública” e “Olho Vivo no Dinheiro Público” procuraram alterar um pouco o foco do Órgão no sentido de tentar a prevenção do ato de corrupção.

Mais recentemente, com o Decreto nº 8.109, de 17 de setembro de 2013, novas mudanças institucionais foram realizadas para adequar a atuação da Controladoria aos novos desafios que surgiram ao longo dos anos, e a SPCI passou a ser chamada de Secretaria de Transparência e Prevenção da Corrupção (STPC), com maior estrutura e mais atribuições. Tudo isso no sentido de se tentar mudar o foco do controle do dinheiro público.

O histórico de corrupção no Brasil vem desde a colonização por Portugal. Segundo o Movimento Contra Corrupção (MCC) , os primeiros registros de práticas de ilegalidade no Brasil, datam do século XVI. Os casos mais comuns se referiam aos funcionários públicos, encarregados de fiscalizar o contrabando e outras transgressões contra a coroa portuguesa e ao invés de cumprirem suas funções, acabavam praticando o comércio ilegal de produtos brasileiros como pau-brasil, especiarias, tabaco, ouro e diamante. Ainda de acordo com o MCC, os produtos em voga somente poderiam ser comercializados com autorização especial do rei, mas acabavam nas mãos dos contrabandistas. Portugal, por sua vez, se furtava em resolver os assuntos ligados ao contrabando e à propina, pois estava mais interessado em manter os rendimentos significativos da camada aristocrática do que alimentar um sistema de empreendimentos produtivos através do controle dessas práticas. Esse contexto demonstra como a prática da corrupção existe desde o descobrimento do país.

Para tentar amenizar a malversação do dinheiro público e as práticas de gestão ilegítimas e antieconômicas, a Constituição Federal de 1988 determinou que fosse instituído o sistema de Controle Internos dos três poderes da Federação, conforme a descrição dos artigos 70 e 74 da Constituição Federal de 1988 (CF/88), abaixo colacionados:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

Verifica-se a existência de um viés fiscalizador no Brasil até a publicação da CF/88. As atividades de prevenção nem sempre foram priorizadas, até que a Carta Constitucional estabeleceu que o sistema de Controle Interno do país tivesse um foco mais operacional do que de conformidade. As auditorias operacionais visam a avaliação da eficiência, da eficácia, da economicidade e da efetividade. Esse é um processo constante e permanente, e para que sejam alcançados esses objetivos, há que se preparar os gestores públicos no sentido de cumprirem com perfeição as suas tarefas.

Para que isso ocorra, os programas de prevenção aos atos de má gestão se tornam o foco principal.

De acordo com a Declaração de Lima para Preceitos de Auditoria (INTOSAI, 1977), a pré-auditoria é um tipo de avaliação de atividades administrativas ou financeiras que é realizada antes da ocorrência do fato. A pós-auditoria, por sua vez, é uma auditoria realizada após a ocorrência do fato.

Uma pré-auditoria eficaz é indispensável para garantir a gestão adequada de recursos públicos confiados ao Estado, e tem a vantagem de poder impedir prejuízos antes de sua ocorrência, mas tem a desvantagem de gerar um volume excessivo de trabalho e de tornar indistintas as responsabilidades previstas no direito público.

Apesar do volume de trabalho mais intenso, é notório que o dinheiro público fruto da corrupção e da malversação é quase que irrecuperável. Estima-se que apenas 3% do dinheiro desviado retorna aos cofres do Estado. Aspectos como leis defasadas, morosidade da justiça e códigos processuais ultrapassados fazem com que os crimes de “colarinho branco” causem estragos irreversíveis aos cofres públicos.

O processo de criação da CGU sempre visou essa desburocratização e uma maior eficiência na gestão dos recursos públicos. Segundo Loureiro, Abrúcio, Olivieri e Teixeira (2012), o sistema de controle interno se encontrava fragmentado como um departamento pouco eficiente até 1994. Dentro de cada Ministério, havia as (Cisets ), que eram as setoriais de Controle Interno.

A criação da Secretaria Federal de Controle Interno trouxe uma reorganização para o sistema, e melhores resultados já puderam ser observados.

Segundo Olivieri (2012, p. 57):

A secretaria desenvolveu, até 2000, um processo de reformulação das atividades de controle interno e de reorganização institucional. As atividades de auditoria e controle foram reformuladas para passarem a abranger não apenas a verificação da legalidade dos atos da Administração Pública Federal, mas também a avaliação da eficiência e efetividade das políticas públicas, de modo a tornar-se um órgão parceiro do gestor na promoção da qualidade na gestão pública, e não apenas aquele que aponta e pune irregularidades.
Para tanto, foi necessária uma reforma organizacional que envolveu, basicamente, a centralização das atividades na SFC, com a decorrente extinção das Cisets, bem como a criação de unidades da SFC em todos os estados (as atuais Controladorias Regionais da União), para aprofundar e tornar mais eficiente a fiscalização dos órgãos da APF nos estados, bem como a fiscalização da utilização das verbas federais pelos municípios. Devido à grande descentralização das políticas públicas, ocorrida a partir dos anos 1980 e 1990, boa parte das políticas sociais implementadas nos municípios têm sido realizadas com recursos federais, cujo controle está a cargo de órgãos federais de controle externo e interno.

Porém, somente com a consolidação da CGU é que o Brasil pôde perceber a existência de uma efetiva agência de promoção da transparência e da anti-corrupção, que não se baseava somente em aspectos legais, mas sobretudo nos pilares da auditoria operacional sob os aspectos da eficiência, eficácia, economicidade e efetividade, ou seja, melhoria da gestão.

Outro aspecto fortemente abordado pela CGU é o Controle Social, através da participação efetiva do cidadão na gestão pública, na fiscalização, no monitoramento e no controle das ações da administração e no acompanhamento das políticas públicas.

Quanto ao número de procedimentos de Tomadas de Contas Especial, verifica-se que aproximadamente 13.800 (treze mil e oitocentos) procedimentos foram analisados e encaminhados ao Tribunal de Contas da União, e cerca de 11.000 deles já foram julgados pelo TCU. De se destacar que não foi possível demonstrar a evolução desses dados ano a ano em razão da limitação do acesso a esses dados de forma analítica.

Verifica-se que a maior parte desses procedimentos de Tomada de Contas Especial já foi julgada pelo TCU, o que pressupõe retornos financeiros e não-financeiros ao patrimônio público.

Até a 38ª edição do programa de sorteios públicos, realizado em 2013, 2.084 municípios foram fiscalizados desde 2003, correspondendo a 37% do total de municípios brasileiros.
Os recursos públicos federais analisados, de acordo com dados da Controladoria-Geral da União, são superiores ao montante de R$ 19,9 bilhões, conforme dados do próprio Órgão.

Nos exercícios de 2008 e 2009, foram realizados dois Sorteios Especiais para fiscalização de 110 municípios beneficiados com recursos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), na área de saneamento e habitação, envolvendo recursos superiores ao montante de R$ 624 milhões.

O programa de Fiscalização de Sorteios Públicos é um dos mais reconhecidos pela sociedade em termos de transparência e efetividade. Porém, em razão de contingências orçamentárias feitas pelo Governo Federal nos últimos anos, principalmente no que se refere aos gastos com diárias e passagens, o programa vem sofrendo redução do número de fiscalizações ao longo do tempo.

Os números da Correição demonstram os trabalhos da Corregedoria da CGU na proteção do patrimônio público do País, assim como na prevenção de novos atos de malversação do dinheiro público, e no controle da eficiência pública.

Entre os anos de 2003 a 2013, cerca de 4.576 servidores, sofreram punições relacionadas à demissão, destituição ou cassação de aposentadoria.

Os números demonstram o índice de expulsões de servidores públicos a cada ano, perfazendo uma média de mais de 400 servidores públicos expulsos do Poder Executivo Federal anualmente.

Destaca-se que a atividade correcional da Controladoria demonstra explicitamente a efetiva aplicação de punições àqueles que cometem ilicitudes relacionadas à improbidade administrativa e à malversação do dinheiro público.

A LAI entrou em vigor no ano de 2012. Após dois anos de sua implementação, verifica-se as estatísticas dos dados medidos entre maio de 2012 e maio de 2014.

O número de pedidos de acesso à informação correspondeu a um total de 175.840 nesse período. Desses, 171.572 foram respondidos, perfazendo um percentual de 97,57% do total.

O atendimento, total ou parcialmente, das solicitações inseridas nos pedidos correspondeu ao número de 132.361, ou 77,2% do total.

O número de pedidos negados foi de 18.456, ou 10,7%, e os não atendidos em razões de matéria de competência legal de outro órgão, informações inexistentes ou duplicação foi de 20.755, ou 12,1%.

O tempo médio de atendimento dos pedidos nesse período foi de 13 dias, sendo que o órgão ou entidade tem até 20 (vinte) dias para atender ao pedido, prazo que pode ser prorrogado por mais 10 (dez) dias, se houver justificativa expressa. Isso representa, então, menos da metade do tempo médio de atendimento em relação ao prazo total previsto.

Desde 2004, o programa Olho Vivo no Dinheiro Público já realizou mais de 440 ações de capacitação presencial em todo o país, conforme dados da CGU.

Nesses quase dez anos, foram atingidas mais de 50 mil pessoas, além de 14 mil concluintes dos cursos a distância voltados para o controle social

A quantidade de informações registradas no Portal da Transparência perfaz 1.770.637.504 (um bilhão, setecentos e setenta milhões, seiscentos e trinta e sete mil, quinhentos e quatro) dados, conforme descrito pelo próprio portal.

A medição de valores efetivos recuperados de forma direta ou indireta para os cofres públicos resultantes das ações de controle começou a ser medida de forma concreta pela CGU a partir do ano de 2012.

Verifica-se que as ações relativas ao ano de 2012 conseguiram trazer benefícios financeiros de mais de 2 (dois) bilhões de reais, assim como no ano de 2013. Já no ano de 2014, até o mês de agosto, os benefícios financeiros medidos chegaram a uma cifra de mais de 5 (cinco) bilhões de reais.

O benefício total financeiro dos 3 (três) anos em voga ultrapassou o valor de 10 bilhões de reais.

Por sua vez, o orçamento empenhado anual da CGU é de R$ 500 milhões a R$ 800 milhões, em média.

Isso representa valores líquidos de mais de 8 bilhões de reais na relação recuperação de dinheiro público x orçamento do órgão.

Analisando as medições efetuadas desde o ano de 2012, verifica-se que somente os benefícios financeiros (sem analisar os não-financeiros) proporcionados pelas atividades do Órgão representam, de uma forma exemplificativa, até a metade do ano de 2014, mais de 5 vezes o valor gasto com as atividades do mesmo. 

Por sua vez, os benefício não-financeiros dos programas de fiscalização e prevenção à corrupção também possuem um impacto de grande magnitude na atuação do órgão.
Benefício esses que podem ser descritos como

aperfeiçoamento da prestação de serviços públicos; 

aperfeiçoamento da transparência;

aperfeiçoamento do controle social;

aperfeiçoamento da capacidade de gerir riscos.

Verifica-se então a extrema efetividade e capacidade de um Òrgão com um dos menores orçamentos do Poder Executivo Federal.

Não há a menor sensatez no fatiamento da CGU e na sua praticamente extinção como um órgão central.

Atente-se que não estamos brigando por privilégios ou por status. O nosso cargo continuará o mesmo: AFC, do Ciclo de Gestão, com os mesmos salários. Não mudará nada para nós então em termos financeiros. Não se trata de dinheiro e benefícios. Eu não tenho nenhum cargo DAS na CGU.

O que queremos é a manutenção da nossa liberdade de execução de atividades previstas na Constituição Federal.

O problema não é só a perda de status de Ministério (que já é algo impensável em um governo correto), mas sim o fatiamento das secretarias na Casa Civil e demais MInistérios.

Sabemos que isso acabará com o moral dos servidores e com o sentimento de orgulho e auto-estima que possuímos. Isso será fatal, e as atividades de Controle Interno, Correição e Ouvidoria serão encerradas em nosso país, isso é fato.

Não quero trabalhar em um órgão desmembrado dentro da Casa Civil. Não fiz concurso para isso.

Quero pertencer a um órgão de destaque no país, reconhecido pela sociedade e que me dê orgulho de exercer as minhas atividades. Para isso eu prestei concurso para esse Órgão!

Não se trata de manutenção de benesses e cargos comissionados, pois eles são muito poucos dentro da nossa estrutura.

Enfim, a extinção da CGU será muito pior para o Brasil de que somente para os servidores.

Por isso peço a todos, sejam ou não da carreira de AFC ou concurseiros, que se manifestem contra esse crime.

Mandem e-mail para o Congresso, para seus familiares. Esse é um Órgão Republicano, essencial para o país.

Que país você quer para os seus filhos?

Prof. Bruno Fracalossi 

Analista de Finanças e Controle da Controladoria-Geral da União.


Comentários

  • 01/10/2015 - gabriel
    Viva mestre! O CGU continua! Vamos ficar atentos, agora sabemos as intenções deles!!! Fonte: http://g1.globo.com/politica/blog/cristiana-lobo/post/reforma-pode-reduzir-ate-8-ministerios-cgu-fica-como-esta.html
  • 01/10/2015 - Prof Bruno Fracalossi
    Pois é, meu amigo. A nossa luta foi muito forte, e mostrou como o órgão é importante. Obrigado pelo apoio. Um abraço.
  • 01/10/2015 - Marina
    Professor venho estudando de forma constante para o concurso da CGU. Fiquei confusa com artigo, quer dizer que não existirá mais concurso para o órgão.
  • 01/10/2015 - Prof Bruno Fracalossi
    Oi minha amiga, tudo bem? Parece que conseguimos reverter a decisão, e nada mudará. Esperemos até amanhã, mas pode sim manter os seus estudos. Um abraço.
  • 30/09/2015 - Marcus
    Prezado Bruno, a notícia é espantosa. Hoje os jornais ventilam a hipótese de fatiar a CGU em diversos ministérios, como Casa Civil, Justiça e um provável ministério da Cidadania. É um retrocesso gigantesco, muito maior do que 12 anos para trás!

    E quem faria o trabalho da auditoria? Servidores remunerados pelo Plano Geral de Cargos e Salários?

  • 30/09/2015 - Prof Bruno Fracalossi
    Vamos ver o que vai dar, Marcus. Um abraço.
  • 30/09/2015 - Fabio Aragao Morais
    No mínimo insensata a atitude dos administradores do Poder Executivo em tomar essa atitude. Eu fiquei triste depois do conhecimento dessa situação. Lamentável. Nesse país tudo pode acontecer. Vamos rezar para que isso não se concretize. Rezar mesmo, porque o que está acontecendo é gravíssimo.
  • 30/09/2015 - ANDRe LUIZ
    O ato de extinção de um órgão de Controle como a CGU é típico de um governo que não pretende ser fiscalizado. Sem a CGU fica fácil desviar recursos dos Programas de Governos que não serão mais fiscalizados. O TCU não tem estrutura para ver tudo. Sem a CGU a fara fica melhor parece que é isso que esse governo pretende.
  • 30/09/2015 - Matheus
    Prof. Bruno, espantosa a notícia. Mas, honestamente, não me assusta. Era um dos aprovados no último concurso do BCB, tendo sido capacitado no ano de 2014 aí em Brasília (gasto aproximado do governo de R$ 3 milhões, só com os pagamentos do auxílio para os mais de 1000 aprovados de todo Brasil). Enfim, após o prazo concurso expirar, o que me resta agora é alguma questão psicológica mal resolvida (fui mas não fui para o BCB...=/) e a pergunta, que acredito que você também esteja se fazendo: A quem interessa o enfraquecimento dos órgãos essenciais do governo, caso do BCB e da CGU?
  • 30/09/2015 - Prof Bruno Fracalossi
    Olá meu amigo, acho melhor nem comentar a quem interessa, pois eu poderia ter sérios problemas. O negócio e continuar na luta, sem desistir dos nosso princípios éticos, nunca. Um abraço.
  • 30/09/2015 - Rodrigo
    Parabéns pelo texto, muito rico em detalhes. De fato, está caracterizado um grande retrocesso no nosso país. Grande abraço.
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