Prof. Marcelo Alexandrino

08/11/2013 | 20:42
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Certificado de Direito de Uso de Bem Público Imobiliário (CEDUPI)

No final do meu texto passado, comentei que examinaria detidamente a Lei 12.873/2013, a fim de verificar se havia outros temas de interesse, na seara do direito administrativo (ou tributário), além das alterações concernentes ao RDC e ao art. 24 da Lei 8.666/1993, que aquela lei perpetrou.

Bem, a notícia, não muito boa para quem está estudando, é que há, sim, mais novidades. Acho que não são lá muito importantes, mas podem, sem dúvida, ser cobradas nos próximos concursos que, nos respectivos programas, contenham tópicos que as possam abordar.

Veremos, hoje, a disciplina legal do “Certificado de Direito de Uso de Bem Público Imobiliário”(CEDUPI), figura criada pela Lei 12.873/2013. É matéria que poderá aparecer nos editais de concursos que incluam o assunto “bens públicos” ou “uso de bens públicos por particulares” em algum dos itens dos seus programas.

Passemos ao tema.

O CEDUPI nada mais é do que um título mobiliário, ou seja, um certificado representativo de um direito que, em regra, pode ser alienado a terceiros pelos seus detentores. Os assim chamados “valores mobiliários” estão disciplinados na Lei 6.385/1976, a qual se aplica, no que couber, aos CEDUPI, conforme estabelece o art. 46 da Lei 12.873/2013.

Os CEDUPI, por óbvio, não são, em si mesmos, um direito de uso de bem público; eles apenas representam um direito passível de ser exercido pelo detentor do certificado, que pode corresponder a uma concessão de direito real de uso ou a uma concessão de direito de superfície.

Direito de superfície é um direito real listado no inciso II do art. 1.225 do Código Civil e regulado nos seus arts. 1.369 a 1.377. O sujeito a quem é concedido o direito real de superfície é chamado superficiário. Ao superficiário é concedido, por tempo determinado, mediante escritura pública devidamente registrada no registro de imóveis, o direito de construir ou de plantar no terreno do proprietário. O direito de superfície não autoriza obra no subsolo, salvo se for inerente ao objeto da concessão.

A concessão de direito real de uso é disciplinada no Decreto-Lei 271/1967, com alterações trazidas pela Lei 11.481/2007. Nos termos dos arts. 7º e 8º do DL 271/1967, pode ser outorgada concessão de direito real de uso de terrenos públicos, ou do respectivo espaço aéreo, “para fins específicos de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas”. É possível também recair a concessão sobre terrenos particulares, aspecto que, todavia, não nos interessa aqui.

Minha opinião é que a referência à concessão de direito real de uso feita na Lei 12.873/2013 reporta à mesma figura disciplinada no Decreto-Lei 271/1967, uma vez que a Lei 12.873/2013 não traz nenhuma disposição a esse respeito (e também nada preceitua, aliás, acerca do direito real de superfície).

O direito representado em um CEDUPI sempre concerne a um bem imóvel dominical.

Com efeito, o art. 45 da Lei 12.873/2013 autorizou a União, por intermédio do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), a conceder o uso de bens públicos imobiliários dominicais, mediante emissão de CEDUPI, estendendo essa autorização às pessoas jurídicas de direito público da administração federal indireta e também às empresas públicas e sociedades de economia mista federais, em relação aos bens imóveis de sua propriedade, observadas, em qualquer caso, as condições na lei estabelecidas.

É interessante que, pela classificação que eu entendo prevalecer em nosso ordenamento jurídico – e que encontra respaldo no Código Civil e na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal –, empresas públicas e sociedades de economia mista não têm bens públicos em sentido próprio. Portanto, na minha opinião, os direitos representados nos CEDUPI de emissão dessas entidades referir-se-ão a bens imóveis que integrem o seu “patrimônio disponível” – isto é, que não estejam sendo empregados nas atividades próprias da empresa pública ou da sociedade de economia mista. Enfim, fica o registro: não me parece precisa a alusão a bens públicos dominicais de propriedade de empresas públicas e sociedades de economia mista.

Para a emissão do CEDUPI pelas entidades autorizadas deve, em qualquer hipótese, ser feita avaliação prévia do bem imóvel, mediante laudo fundamentado, com indicação de critérios de avaliação e valor mínimo a ser adotado para a venda do certificado (art. 46, § 1º).

Deverão constar do CEDUPI, no mínimo, as seguintes informações (art. 46, § 3º):

 

“I – órgão ou entidade responsável pela sua emissão; 

II – descrição do bem dominical, sua área, seus limites e sua matrícula no Registro de Imóveis; 

III – regime de concessão do bem público, se Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) ou Concessão de Direito de Superfície, sempre por escritura pública, determinando o prazo de concessão e a possibilidade de prorrogação; 

IV – finalidades admitidas para o uso do imóvel público, não importando qualquer responsabilidade do emissor quanto à obtenção de licença ou autorização de qualquer espécie para a construção ou exercício de atividade; 

V – prazo de vigência do certificado idêntico ao prazo de concessão previsto no inciso III; 

VI – valor e forma de pagamento, reajustes e garantias do certificado; 

VII – forma de transferência do CEDUPI quando permitida;

VIII – formas de extinção do certificado; 

IX – condições de reversibilidade dos bens; e

X – outras condições previstas no regulamento.” 

 

A venda primária dos CEDUPI será realizada mediante oferta pública, admitida a recusa do emissor, por não respeitar o preço mínimo de avaliação (art. 47). A venda primária é a alienação do título feita pelo próprio emissor, ao passo que vendas no mercado secundário são as demais alienações (quando a pessoa que adquiriu o título na venda primária revende a outra, ou quando esta revende a uma terceira – e assim por diante). Vale frisar que a forma de transferência do CEDUPI (vendas no mercado secundário), quando permitida, deve estar explicitada no próprio certificado (art. 46, § 3º, VII).

O detentor do CEDUPI é responsável pelo pagamento de tributos e de taxas incidentes sobre o bem público, bem como pelas demais obrigações associadas ao imóvel (art. 46, § 2º). O inadimplemento dessas obrigações ou o descumprimento de qualquer das obrigações constantes do certificado implicarão sua extinção por declaração do ente público emissor, consolidando-se os direitos inerentes à propriedade e revertendo-se as benfeitorias incorporadas ao patrimônio do ente emissor, na forma da previsão constante do próprio CEDUPI (art. 46, § 4º). Embora a lei não afirme expressamente, dúvida nenhuma pode haver quanto à necessidade de obediência ao devido processo legal, assegurando-se ao particular o pleno exercício do contraditório e da ampla defesa.

Ainda falaremos mais um pouco sobre a Lei 12.873/2013 em nosso próximo encontro. Até lá!


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